轉發國務院行政審批製度改革工作領導小組

關於印發關於貫徹行政審批製度改革的

五項原則需要把握的幾個問題的通知



各地級以上市、順德市人民政府，省府直屬有關單位：

　　根據省人民政府意見，現將國務院行政審批製度改革工作領導小組《關於印

發〈關於貫徹行政審批製度改革的五項原則需要把握的幾個問題〉的通知》（國

審改發〔２００１〕１號）轉發給你們，請認真貫徹執行。





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　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年十二月二十八日








關於印發《關於貫徹行政審批製度改革的
五項原則需要把握的幾個問題》的通知

國審改發［２００１］１號





各省、自治區、直轄市行政審批製度改革工作領導小組，國務院各部門、各直屬

機構行政審批製度改革工作領導小組：

　　現將《關於貫徹行政審批製度改革的五項原則需要把握的幾個問題》印發給

你們，請認真貫徹執行。





　　　　　　　　　　　　　　　　國務院行政審批製度改革工作領導小組

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○一年十二月十一日







關於貫徹行政審批製度改革的五項原則需要把握的幾個問題





　　為了保證行政審批製度改革健康有序地進行，使各地方、各部門正確有效地

貫徹《關於行政審批製度改革工作的實施意見》（以下簡稱《買施意見》）確定

的五項原則，需要理解和把握好以下幾個問題：



　　－、關於行政審批的基本含義和改革要達到的總體要求



　　《實施意見》所稱行政審批，是指行政審批機關（包括有行政審批權的其他

組織）根據自然人、法人或者其他組織依法提出的申請，經依法審查，準予其從

事特定活動、認可其資格資質、確認特定民事關係或者特定民事權利能力和行為

能力的行為。

　　目前，行政審批的形式多樣、名稱不一，有審批、核準、批準、審核、同意、

注冊、許可、認證、登記、鑒證等。隻要自然人、法人或者其他組織等相對人實

施某一行為、確認特定民事關係或者取得某種資格資質及特定民事權利能力和行

為能力，必須經過行政機關同意的，都屬於《實施意見》所要求清理和處理的行

政審批項目範圍。因此，在清理行政審批項目時，不能隻注意其名稱和形式，而

應當把握其“必須經過行政審批機關同意”這一實質，才能保證不重項、不漏項。

　　行政審批是行政審批機關作為行政主體對相對人實施的具體行政行為，因此，

行政機關對其內部有關人事、財務、外事等事項的審批、決定不屬於《實施意見》

所要求清理和處理的行政審批項目範圍。

　　《實施意見》所稱行政審批製度，包括行政審批的設定權限、設定範圍、實

施機關、實施程序、監督和審批責任等內容。行政審批製度改革既要減少不必要

的審批項目，還應調整行政審批的權限、減少環節、規範程序、提高效率、強化

服務、加強監管、明確責任，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、製約有效的

與社會主義市場經濟體製相適應的行政審批製度。



　　二、關於執行行政審批製度改革原則的具體標準



　　（一）關於合法原則

　　《實施意見》中行政審批製度改革的合法原則，是指行政審批權的設定和實

施必須依據法律、法規、規章和根據國務院決定、命令或者要求製定的國務院部

門文件，並不得與其相抵觸。

　　１．設定行政審批的法律文件，必須符合我國立法體製的要求，遵循法製統

一原則。即設定行政審批的法律文件必須符合法定權限和程序，下位法不得與上

位法的規定及其精神相抵觸。

　　（１）法律對某一事項隻是作出原則的管理規定（如加強管理、監督、指導、

負責、檢查等，下同），但沒有設定行政審批，行政法規自行設定的行政審批事

項，應當予以取消；

　　（２）法律、行政法規對某一事項隻是作出原則的管理規定，但沒有設定行

政審批，國務院部門規章、地方性法規或者地方政府規章自行設定的行政審批事

項，應當予以取消，地方性法規設定屬於地方性事務的審批除外；

　　（３）法律、行政法規、地方性法規對某一事項隻是作出原則的管理規定，

但沒有設定行政審批，地方政府規章自行設定的行政審批事項，應當予以取消；

　　（４）法律、行政法規、地方性法規及省、自治區政府規章對某一事項隻是

作出原則的管理規定，但沒有設定行政審批；較大的市的政府規章自行設定的行

政審批事項，應當予以取消；

　　（５）同一審批事項有多個依據並且相互不一致的，如果審批依據屬於同一

效力層次的法律文件，則以新的規定為準；屬於不同效力層次的，以上位法為準；

法律文件之間的效力關係不明確的；適用《立法法》的規定。

　　２、設定和實施行政審批，必須符合依法行政的要求。

　　（１）法律、法規和國務院的決定可以設定行政審批，規章在法定的權限範

圍內可以設定行政審批。

　　（２）我國參加或認可的國際公約、國際條約或國際慣例，隻有通過立法程

序轉化為國內法律、法規、規章或者其他規範性文件，才能在國內適用，因而未

經轉化不得作為行政審批的依據，相應的行政審批項目應當予以取消。

　　（３）設定行政審批的法律、法規、規章或其他規範性文件，必須是公開並

經法定程序製定、通過的。

　　（４）根據國務院的決定、命令或者要求發布的國務院部門文件可以設定行

政審批。除此之外，其他部門文件及部門內設司（局）文件、地方各級人民政府

及其所屬各部門文件和其內設機構文件設定的行政審批事項，應當予以取消。

　　沒有規範性文件依據，僅僅根據領導的講話、批示、指示等設定的行政審批

事項，應當予以取消。

　　如果該項行政審批必不可少，則應當通過法定程序，製定相應的規範性文件。

　　（二）關於合理原則

　　《實施意見》中行政審批製度改革的合理原則，是指在市場經濟條件下，設

定和實施行政審批必須有利於社會主義市場經濟發展和社會全麵進步，有利於政

府實施有效管理。

　　１．行政審批作為履行政府職能的手段之一，其適用主要限於以下範圍：

　　（１）土地、礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資

源的開發利用；

　　（２）無線電頻率、公共運輸線路等有限公共資源的配置；

　　（３）從事可能產生汙染、損害生態環境或者產生其他公害的活動；

　　（４）電力、鐵路、民航、通信、公用事業等直接關係公共利益的行業中壟

斷性企業的市場準入和法定經營活動；

　　（５）銀行、保險、證券等涉及高度社會信用的行業的市場準入和法定經營

活動；

　　（６）利用財政資金或者由政府擔保的外國政府、國際組織貸款的投資項目

和涉及調整產業布局、優化結構等實現宏觀調控目標的投資項目；

　　（７）新聞出版、廣播電影電視、教育、文化等從業機構的設立和活動；

　　（８）為公眾提供服務、直接關係公共利益並且要求具備特殊信譽、特殊條

件或者特殊技能的自然人、法人或者其他組織的資格、資質；

　　（９）法人或者其他組織的設立、變更、終止；

　　（１０）確認婚姻、收養等特定民事關係的事項；

　　（１１）易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蝕性等危險品的生產、儲存、

運輸、使用、銷售等活動；

　　（１２）直接關係人身健康、生命財產安全的產品、物品的生產、經營等活

動；

　　（１３）直接關係公共安全的重要設備、設施的設計、建造、安裝和使用；

　　（１４）直接關係公共安全、公共利益、國家安全或者法律、行政法規規定

的其他事項。

　　對於以上所列事項，凡是通過市場能夠解決的，應當由市場去解決；通過市

場難以解決，但通過中介組織、行業自律能夠解決的；應當通過中介組織、行業

自律去解決；即使是市場機製、中介組織、行業自律解決不了、需要政府加以管

理的，也要首先考慮通過除審批之外的其他監管措施來解決。隻有在這些手段和

措施都解決不了時，才能考慮通過行政審批去解決。

　　２．當前我國在行政審批方麵存在一些突出問題，主要是對市場主體資格的

前置性審批太多、太濫，手續繁雜，市場準入門檻過高；政企不分，幹涉企業經

營自主權的行政審批大量存在，這些行政審批成本高、效率低，妨礙市場開放和

公平競爭，不利於增強市場經濟的生機和活力；在土地使用權出讓、建設工程承

包、政府采購和產權交易等過程中，經常因行政審批而產生不廉潔行為甚至腐敗

問題。因此，對於此類行政審批事項，要堅決予以取消：

　　（１）設立公司、其他企業和個體工商戶，除法律、行政法規或者國務院決

定規定的前置性審批外，公司、其他企業和個體工商戶在開業或者設立登記前辦

理的行政審批事項，應當予以取消；

　　（２）除法律、行政法規或者國務院決定規定需要審批的建設項目以及使用

財政資金、外國政府和國際組織貸款投資的項目外，對企業的投資等經營活動設

定的行政審批事項，應當予以取消；

　　（３）有關經營性土地使用權出讓、建設工程承包、政府采購和產權交易，

除法律、行政法規和國務院決定另有規定的外，必須采取拍賣、公開招標投標等

市場運作方式，相應的行政審批應當予以取消。

　　（三）關於效能原則

　　《實施意見》中行政審批製度改革的效能原則，是指行政審批作為行政管理

的手段之一，應當以較小的行政資源的投入實現最佳的政府工作目標。要努力改

進審批方式，積極推行電子政務，運用信息、網絡等現代技術手段，提高管理水

平和效率。

　　１．行政審批事項在符合合法、合理原則的同時，要與新的“三定”方案規

定的部門職能相一致，職能已經取消或者劃出的，該部門相應的行政審批事項應

當取消或者劃出。職能增加或者劃入的，通過市場、中介組織、行業自律、加強

監管等手段能夠解決的事項，不得設定或者保留行政審批。本級政府應當創造條

件，打破部門界限，將分散在政府各職能部門的審批事項相對集中；同級人民政

府兩個以上的部門行政審批職能交叉或者重複的，應當由職能最直接的部門審批，

該部門應主動與相關部門溝通協商，共同研究決定後辦理。

　　２．實施行政審批，應當簡化程序、減少環節，方便群眾，強化服務。一項

審批無論涉及部門內部幾個內設機構，都應當由一個內設機構代表本部門統一對

外，並按照規定程序辦理，堅決避免多頭、重複審批。

　　３．對依法需要同級人民政府兩個以上的部門分別審批的，應當由本級政府

確定一個主辦部門，會同其他有關部門共同研究決定後辦理；或者組織有關部門

通過聯合辦公、集中辦公的形式作出決定。

　　４．能夠且已經由較低層級行政機關實施行政審批的，上級行政機關不應審

批；必須由上級行政機關審批的，除法律、法規另有規定的外，下級行政機關進

行的審核應當取消。

　　５．行政審批機關實施行政審批，要規定合理的時限；辦理行政審批事項要

提高工作效率，不得超過規定時限。

　　（四）關於責任原則

　　《實施意見》中行政審批製度改革的責任原則，是指行政審批機關不履行、

不正確履行對許可對象的監管職責或者違法審批等行為所應當承擔的法律責任。

　　１．設定行政審批，必須在賦予行政審批機關該項行政審批權時，相應規定

其對許可對象的監管義務。如果未賦予該行政審批機關相應的義務；或者該行政

審批機關不能履行該義務，則不能設定該項行政審批。

　　２、實施行政審批，要積極履行對許可對象的監管職責，對許可對象是否真

正享有相關的權利、是否在取得行政許可時確定的範圍內活動進行有效的監管。

許可對象有偽造材料騙取許可、超越許可範圍活動、拒不接受行政審批機關監管

等行為的，行政審批機關應當依據有關規定責令其限期改正或者中止、變更、收

回、撤銷該項許可，並依法給予行政處罰。

　　３．行政審批機關應當建立行之有效的監管製度。對技術性較強的審批事項，

應當製定審批技術規定；對保留的審批事項，法律、法規、規章和其他規範性文

件有明確監管措施的，要按規定執行；沒有明確規定監管措施的，應當製定並嚴

格落實監管措施。

　　４．行政審批機關應當建立審批責任追究製度，明確審批的責任部門和責任

人。對行政審批機關不履行監管義務、監管不力、對審批對象違法行為不予查處

的，要依照有關規定，給予負有責任的主管人員和其他直接責任人員相應的紀律

處分。

　　５．行政審批機關違法審批，甚至濫用行政審批權、徇私舞弊、以行政審批

權為本部門及個人謀取私利的，要依照有關規定，追究負有責任的主管人員和其

他直接責任人員相應的法律責任。

　　（五）關於監督原則

　　《實施意見》中行政審批製度改革的監督原則，是指通過法律手段，對行政

審批機關行使行政審批權進行監督製約；保證合法、合理、公正地行使行政審批

權，維護自然人、法人和其他組織的合法權益。

　　Ｌ．設定和實施行政審批，應當堅持公平、公正的原則。設定行政審批標準

和條件，辦理具體審批事項，不得因自然人、法人和其他組織所在行政區域、行

業、所有製等不同而增設歧視性條件，應當維護國家整體利益和人民根本利益，

做到公平、公正、合理，發揮行政審批的應有功能。

　　２．設定和實施行政審批要貫徹公開原則。除法律、行政法規另有規定外，

應當公布行政審批的內容、對象、條件、程序、時限。行政審批結果一律公開。

　　３．行政審批機關應當保證自然人、法人和其他組織依法行使對行政審批的

監督權。相對人對行政審批提出異議的，該行政審批機關必須作出書麵說明，並

告卻相對人有申請行政複議和提起行政訴訟的權利；相對人對行政審批機關工作

人員的違紀違法行為進行舉報、投訴的，行政審批機關應當依法及時核實、處理，

並將處理結果以適當方式及時回複舉報人、投訴人。



　　三、關於全麵理解、完整地貫徹行政審批製度改革的原則



　　為了使行政審批製度改革落到實處，完善社會主義市場經濟體製，適應加入

ＷＴＯ進程，履行我國政府對外承諾，切實轉變政府職能；調整、規範部門權力，

從源頭上預防和治理腐敗，正確理解和把握行政審批製度改革的原則至關重要。

行政審批製度改革的原則是決定具體行政審批項目存留的重要依據，也是保證行

政審批製度改革工作順利進行，達到總體要求的關鍵。

　　行政審批製度改革的每一項原則都有其特定的內涵，各地區、各部門一定要

全麵理解，正確執行。在其相互關係上，合法、合理、效能、責任、監督這五項

原則是一個有機整體，互相補充，缺一不可。在掌握和適用這五項原則時，不能

割裂，不得片麵強調其中一項或者幾項而不完整地執行。特別是在把握合法原則

和合理原則的關係時，應當注意二者的有機統一，即使是符合合法原則的行政審

批事項，如果不符合合理原則，該項行政審批也應當通過法定程序予以取消；雖

然符合合理原則，但不符合合法原則，則應當通過相應的法定程序，製定規範性

的法律文件予以設定。對於符合合理與合法原則要求的行政審批項目，要按照效

能、責任和監督原則的要求進行規範和運作。

　　推進行政審批製度改革，最重要的是要結合改革和發展的實際，勇於開拓創

新。要將行政審批製度改革與其他改革緊密結合起來，並把這一改革融入整個改

革發展穩定的大環境中去認識和把握。要自覺地把思想認識從那些不合時宜的觀

念、做法和體製中解放出來，以與時俱進的精神，研究新情況，探索新途徑，解

決新問題。